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專家說法:推進我國環境立法法典化恰逢其時
來源:中國普法網  日期:2017-11-10 10:56:03

十九大報告關于“生態文明建設”的表述,為建設中國特色社會主義現代化強國賦予了“綠色”內涵,被視為生態文明建設新時代開啟的標志。

    法制日報記者 蒲曉磊

    10月21日,各國環境法典編譯出版國際研討會在京舉行,正好是在黨的十九大召開期間。

    “半年前,我們籌劃這次會議時,并不知道會在這樣一個具有歷史意義的時刻與具有劃時代意義的十九大‘巧遇’。前幾天,我們收看了十九大開幕式,十九大報告對生態文明建設有許多新論斷、新部署,對于進入新時代的中國環境法治建設,開啟環境法學研究新征程具有非常重要的指導意義。”全國人大代表、全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅近日在接受《法制日報》記者采訪時說。

    呂忠梅認為,在這個新的歷史時代,環境法學人應該承擔起新的歷史使命——推進環境立法法典化。

    “目前,我國環境法律制度的框架已基本形成,但環境法對于社會關系的調整、生態環境保護秩序的建立和維護的作用沒有得到充分發揮,是環境質量總體上仍未實現根本性好轉的制度性制約。因為分散式立法既難以解決部門利益主導環境立法的問題,難以解決環境法律之間的重復、斷裂、沖突和真空等問題,也難以解決法律一體施行問題。”呂忠梅認為,編纂環境法典是消解上述弊端的有效路徑。

    為生態文明建設提供可靠保障

    十九大報告關于“生態文明建設”的表述,為建設中國特色社會主義現代化強國賦予了“綠色”內涵,被視為生態文明建設新時代開啟的標志。

    新時代、新矛盾、新思想、新方案、新目標——呂忠梅這樣解讀十九大報告中關于生態文明建設的表述。

    “十九大報告指出,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。目前的生態環境狀況還不能夠滿足人民需要,就是這個新矛盾的突出表現。”呂忠梅說。

    十九大報告提出,加快生態文明體制改革,設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構,統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。

    “這意味著十九大以后,生態環境領域的體制改革會迅速推進。”呂忠梅認為,在這種背景下,推進環境立法法典化的進程恰逢其時。

    呂忠梅指出,從1979年頒布環境保護法(試行)開始,我國的環境立法一直走在快車道上。立法的數量比較多,修訂的頻次也比較高,“但是,在環境立法數量快速增長的同時,分散式立法的弊端也日益突出,環境資源法律之間的重復、斷裂、沖突和真空等問題凸顯。”

    呂忠梅建議,通過編纂環境法典實現法律之間的有機協調和建立統一實施機制,“編纂法典不是匯編,而是要以一定的概念體系和基本原則為指引,厘清法律制度之間的邏輯關系,通過立法技術性的安排,讓有關法律制度能夠相互銜接,形成完整的制度體系。”

    “積極推進環境立法法典化工作,對現有環境資源相關立法進行體系化編纂,形成原則一致、結構合理、制度協調的生態環境法律規范,必將為生態文明建設提供可靠保障。”呂忠梅說。

    中國特色社會主義進入新時代,意味著近代以來久經磨難的中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍,迎來了實現中華民族偉大復興的光明前景——十九大報告的上述論述,讓廈門大學法學院教授徐國棟印象深刻。

    “環境法典的制定應該構成我國軟實力的一部分,是我國強起來的有力支撐。”徐國棟認為,編纂環境法典所起到的一個至關重要的作用,就是樹立國家形象。

    環境立法法典化條件已具備

    在編纂環境法典時,一個繞不開的問題就是:條件是否具備?

    為了分析這個問題,呂忠梅專門從理論研究、法治實踐、公共參與、社會需要等角度作了研究。

    “目前,我國已經制定了30余部環境與資源保護方面的法律,環境法的范疇體系也已形成,環境法方面的理論研究水平也達到一個比較高的層次。”呂忠梅說。

    “在環境執法方面,環境保護部成立了不按行政區劃的六大督察中心,對于環境執法的情況進行不斷的督察;在環境司法方面,按照我統計的數據,全國已有976個環保審判組織,14個省高級法院成立了環保法庭,21個地方的三級法院成立了環保法庭,全國900多個環境保護審判組織現在每年受理的案件數量超過30萬件。”呂忠梅認為,相應的法治實踐工作也為環境立法法典化提供了支撐。

    與此同時,公共參與的熱情也在逐年上升。

    “目前已有700多個公益組織有提起環境訴訟的資格,一些環境公益組織經常發布相關報告,環境保護的志愿者越來越多,極大地推動了環境保護。”呂忠梅說。

    “現在,社會經濟的發展也提出了環境立法法典化的需求。綠色發展理念的核心就是妥善處理經濟發展與環境保護的關系。綠色發展不是只要綠色不要經濟,而是要謀求兩者之間的平衡,實現‘經濟要環保,環境要經濟’的發展。環境立法法典化要為實現這個目標作出更大貢獻。”呂忠梅說。

    不僅如此,在呂忠梅看來,環境立法法典化還要承擔另外一項重任:為全球治理方案提供中國智慧。

    “習近平總書記指出,要打造人類命運共同體。我們共同生活的環境,正是人類命運共同體中的重要方面。為生態文明體制建設提供保障的環境法典,也將是全球治理中的中國智慧和中國方案的貢獻。”呂忠梅說。

    加快推動環境立法法典化研究

    呂忠梅坦言,環境立法法典化仍然面臨著不小的問題與挑戰。

    “環境立法法典化過程是法學與立法的有機結合與相互促進,必須要有環境法學理論共識和高素質的法學家隊伍。但目前,環境法的理論共識和知識共同體方面都還存在不少問題。理論研究上的‘復制產品多創造成果少,偽劣知識多優質貢獻少,利益驅動多智性建樹少’,能夠真正認識中國現實的環境法問題、提出有效解決方案的理論成果仍然不夠。”呂忠梅說。

    中國人民大學法學院教授竺效認為,在技術上探討如何進行環境立法法典化的方案,需要學者達成共識,“例如,環境基本法已明確規定了一些公眾參與的制度,是不是在每一部單行法中都要再講一遍?”

    盡管挑戰不小,但解決這些問題,正是學者的責任。

    “環境法典編纂,不可能一蹴而就。現在,我們開始啟動環境法典編纂的研究工作,希望能夠為中國環境法的發展提供學者的建議方案。每個時代,學者都有時代的使命,在生態文明建設的新時代,我們應該擔負起推動環境立法法典化的使命。”呂忠梅說。

    對于如何推動環境立法法典化,與會專家分別給出了自己的建議。

    “從法學研究的角度,環境法學者既要了解國情,也要了解各個國家的環境法學現象,在深入研究的基礎上拿出自己的成果和法典化方案。”呂忠梅認為,在推動環境立法法典化過程中,學者首先要做好自己的工作。

    呂忠梅還建議,將環境法典編纂列入十三屆全國人大常委會立法規劃,并適時啟動相關研究論證工作,待條件成熟時提請審議。

    有專家認為,環境法典的編纂,可以采用適度法典化的方式。

    “法學界應加強對國外單行法、法典和綜合性立法等環境法立法模式的研究和探討。”復旦大學法學院教授張梓太認為,在對環境法律制度進行初步法典化時,要設立一個更具可操作性的目標定位,例如可以先從污染立法做起,隨著法典不斷發展成熟,再適當進行更高程度的法典化。

    中國社科院法學所研究員劉洪巖同樣認為,萬能型的法典化并不具備太大的可行性,建議考慮適度法典化,同時,要注意借鑒國外的先進經驗,把別國經驗與中國實際相結合,探尋出一條適合中國環境法典化的發展路徑。

    對于“適度法典化”的思路,福州大學法學院教授黃輝有著不同看法:“民法典制定的時候,并沒有適度法典化的考慮。同樣,我們在環境立法法典化之前,就用這種理念‘自捆手腳’,將不利于法典化工作的開展。”

    環境保護部政策法規司司長別濤認為,近年來我國環境執法力度不斷加大,生態環保領域專門適用于環保制度黨內法規性的文件數量很多,應當研究如何進一步把黨內法規中的一些環保規定,通過法律的程序轉化為國家立法,從而更好地推動環境立法和生態體制改革。

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